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传闻中的环境管理体制改革思路终于浮出水面。环境保护部副部长赵英敏在第十届国际区域空气质量管理大会上表示,我国环境管理仍存在排放粗放、超标、超标或违法等问题。,通过改革和完善排污许可制度,全面推进和完善各项环境保护制度。值得注意的是,在具体改革路径上,赵英民首先提出建立以排污许可证制度为核心的固定源环境管理制度,制定管理目录,实现排污许可证全覆盖。同时,逐步将固体废物和环境噪声依法纳入排放许可证管理。据业内专家分析,这意味着已经实施多年的环境影响评价体系将被弱化,排放许可证核心制度将被环保部正式确定为未来环境管理的新方向。
随着新一轮环保风暴的爆发,环境管理体制改革的路径和效果越来越受到关注。近两年来,环保部有关负责人频频在公开场合表示,正在考虑建立以排污许可证为核心的新的环境管理制度。直到最新的声明,赵应明明确提出,“十三五”期间,我国逐步简化环境评价体系,确定排放许可证核心制度,并正式拉开改革大幕。
不可否认,在我国现行的环境管理体制中,环境影响评价的地位确实非常强。环评法实施十多年来,环评体系已渗透到区域规划、新扩建项目等各个环节和层面。根据环境保护部公布的数据,“十二五”期间,国家未批准的不合格项目环评文件151份,总投资7600多亿元,涉及交通、电力、钢铁有色、煤炭,化学和石化工业。
然而,从去年开始,环评制度改革悄然启动。苏州大学王健法学院副教授冯佳说,去年年初,国务院下发文件,明确规定除海洋和重大项目环境影响评价外,其他项目环境影响评价改为后审批,并对其他项目的环境影响评价改为后审批证明我国的环境影响评价体系已经开始松动。日前,多位专家向记者证实,按照我国环境管理体制高效、低成本改革的目标,目前非常强大的环境评价体系将逐步简化。
具体而言,北京国能中电能源有限公司董事长、环保部燃煤大气污染控制工程技术中心副主任白云峰表示,环保部此前已取消总量司,建立新的三个部门的空气、水和土壤,实际上为环境管理体制的改革奠定了基础。今后,我国将弱化单项工程环境评价,加强区域规划环境评价,同时加强以排污许可证制度为核心的管理。而白云峰也表示,目前刑法将环境损害罪界定为结果犯,即根据损害程度定罪。后来,随着环境管理体制的调整,相应的环境损害预期会转变为过程犯罪,即外墙保温板铆钉要求只要有相关行为,就可以定罪。
白云峰进一步解释说,我国环境管理体制改革并不是简单地以排放许可证取代环境影响评价。此前,我国的环境管理体制强调了以总量控制为基础的环境影响评价体系,但我们发现,在加强单个项目的环境评价后,区域排放总量无法得到完全控制,这就意味着项目要严格进行事前管理离不开过程和结果的控制。因此,我们将改变原来简单粗放的控制模式,优化环境管理体系。白先勇说,调整后,企业将受到更加严格和细致的管理,环保节能必须纳入闭环生产,而不是作为配套设备出现。
此外,夏光坦言,目前我国很多企业做环评纯粹是为了通过政府审批,环评报告中的很多信息都是假的,这使得环评在很多时候无法充分发挥应有的效果。在中国政法大学等单位联合发布的《关于新环境保护法实施情况的评估报告》中,还指出,在调查涉及多数企业的项目环境影响评价时,调研组发现,北京、天津、广东等8个省、市、自治区、直辖市的环境保护部门(局),仍允许建设单位在查办相关案件时办理环评手续,占总数的2%6%,环评前的实际制约效果可能不如表面看起来那么美。
北京市环保局法制处处长陆建如也表示,目前,我们在个别项目的环境影响评价上投入了大量的行政资源和成本,但实际效果不是特别理想。一些关键项目负责人点头,一票否决基本上起不到作用。可见,基于上述原因,环评制度的变迁是一个使环评回归角色的过程。
变革的实施往往伴随着许多争议。在我国,由于排污许可证实施多年缓慢,许多业内专家对环境管理体制改革的思路提出质疑和担忧。
根据上述关于新环境保护法实施情况的评估报告,发现新环境保护法实施后,我国排放许可证制度的实施情况仍不容乐观。虽然新的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都提出了总量控制和排放许可制度,但上述法律中的大部分相关规定仍然是抽象的宏观规定,具体的制度内容,排放监测核查等具体操作内容缺乏程序性规定,国务院也未出台相关规定,致使在实践中,排放许可证制度缺乏可操作性。
而且,冯佳表示,目前我国还无法对企业的排放进行持续监测,这是实行总量控制和排放许可证制度的基本条件之一。如果在目前条件下全面推行排污许可制度,只能依靠企业自身监测的数据。但是,目前我国企业自我监测排放的标准还不明确,企业也没有受到监管,因此,很难保证监测数据的执行效果,也很难成为执法的直接依据。冯佳说。
更重要的是,有专家告诉记者,作为排污许可证发放前的关键环节,企业污染物排放总量指标的初始分配方法不够统一和明确。上述报告还指出,排放指标初始分配是实施排放许可证的重要组成部分,是建立排污权交易市场的前提。但由于缺乏排污许可证制度的运行规则,许多地方环保部门在发放排污许可证分配初始排放配额时没有统一的审批办法,分配过程中存在盲目性。业内人士认为,全面推进排污许可制度容易留下一些隐患。可见,要全面解决当前的问题任重道远,并假定排污许可证核心制度仍任重道远。